О ходе подготовки проекта Федерального закона "О недрах"
С.В. Гудков, заместитель директора Центра "СРП—Недра"
В настоящее время основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере владения, пользования и распоряжения государственным фондом недр, является Закон Российской Федерации "О недрах", принятый в 1992 г. с последующими изменениями и дополнениями.
Действующий закон позволил внедрить существенные элементы рыночных отношений в систему недропользования, привлечь в добывающие отрасли промышленности частный капитал, стабилизировать, а затем и увеличить добычу основных видов полезных ископаемых (нефть, золото, платина и др.).
В то же время за более чем десятилетний период правоприменительной практики выявились недостатки и пробелы законодательства о недрах, и в настоящий момент ощущается необходимость в его совершенствовании.
К основным недостаткам действующего Закона Российской Федерации "О недрах" можно отнести следующее:
1) возникновение коллизий при разграничении полномочий в сфере недропользования между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации: реализованный в Законе принцип совместного ведения (принцип "двух ключей") не позволяет четко разграничить компетенцию органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
2) недостаточно четкая регламентация процедуры проведения конкурсов и аукционов, процедуры подготовки, согласования и выдачи лицензий на право пользования недрами, порядка внесения изменений и дополнений в лицензии на право пользования недрами;
3) отсутствие норм, определяющих порядок введения месторождений полезных ископаемых в освоение, порядок подготовки, согласования и утверждения проектной документации по работам, связанным с пользованием недрами;
4) неточность норм, определяющих порядок досрочного прекращения права пользования недрами, привлечения к ответственности лиц, нарушающих законодательство о недрах, и др.;
5) ориентация Закона преимущественно на административное право, отсутствие норм, позволяющих внедрять договорные отношения в систему недропользования.
Указанные недостатки Закона Российской Федерации "О недрах" существенно сдерживают развитие минерально-сырьевого комплекса, приводят к серьезным конфликтам между федеральными и региональными органами государственной власти, с одной стороны, и органами государственной власти и недропользователями — с другой.
В связи с указанным необходимость подготовки новой редакции проекта Федерального закона "О недрах" не вызывает сомнений и является особенно актуальной на современном этапе развития экономики России.
В результате работы, проведенной МПР России совместно с Минэкономразвития России и с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, подготовлен рабочий вариант проекта Федерального закона "О недрах".
При разработке указанного рабочего варианта за основу были взяты положения, изложенные в Концепции законопроекта о недрах, утвержденной поручением Правительства РФ от 4 декабря 2002 г. № ХВ-П9-16990, и Основах государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2003 г. № 494-р.
Положения рабочего варианта законопроекта базируются на следующих концептуальных принципах:
∙ эволюционное развитие законодательства о недрах;
∙ установление федеральной собственности на недра, за исключением участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых;
∙ уточнение порядка реализации принципа совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами на территориях субъектов Российской Федерации;
∙ совершенствование лицензионной системы предоставления права пользования недрами;
∙ расширение возможного спектра договорных отношений в сфере недропользования, применение наряду с соглашениями о разделе продукции иных договорных форм пользования недрами;
∙ совершенствование процедуры предоставления права пользования недрами, а именно расширение практики проведения открытых аукционов;
∙ приведение видов пользования недрами в соответствие с практикой ведения геолого-разведочных и добычных работ, в том числе выделение разведки как самостоятельного вида пользования недрами, так и в составе добычных работ.
Установление института федеральной собственности на недра и находящиеся в них полезные ископаемые (за исключением общераспространенных полезных ископаемых) позволит государству обеспечить эффективное управление ресурсами недр в соответствии с долгосрочной государственной стратегией, среднесрочными и краткосрочными программами геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы.
Рабочим вариантом законопроекта предусматривается исключение дублирующих функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам управления государственным фондом недр. Взамен действующего механизма вынесения "совместных" решений по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами вводится система согласования с субъектами Российской Федерации решений, подготавливаемых на федеральном уровне.
Это позволит снизить административные издержки на содержание государственного аппарата, упорядочить процесс предоставления участков недр в пользование, в том числе ускорить ввод в эксплуатацию многих месторождений полезных ископаемых, освоение которых обеспечит поступление значительных дополнительных средств в бюджеты всех уровней, решение социально-экономических проблем регионов.
Развитие и совершенствование практически сложившейся и достаточно проработанной государственной лицензионной системы предоставления участков недр в пользование с одновременным использованием договорных форм предоставления участков недр в пользование на основе соглашений о разделе продукции и иных договоров на право пользования участками недр будут способствовать стабилизации сложившихся отношений недропользования, а также созданию благоприятных условий для инвестиций в освоение месторождений полезных ископаемых, разработка которых в рамках действующей налоговой системы нерентабельна, а также позволят упорядочить и упростить производство геолого-разведочных работ за счет бюджетных средств на основе договоров подряда.
Рабочим вариантом законопроекта предусматривается стабилизационная оговорка, не позволяющая принудительно, без согласия пользователя недр изменять форму пользования участком недр.
В проекте детально регламентируется порядок предоставления участков недр на аукционной (конкурсной) и бесконкурсной основах, учитывающий комплекс различных факторов с целью получения максимального эффекта от вовлечения в хозяйственный оборот участка недр: решение социальных проблем регионов, обеспечение доходов бюджетов различных уровней, обеспечение государственных потребностей в отдельных видах минерального сырья.
Предлагается законодательно закрепить порядок предоставления права пользования участком недр при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых, что будет стимулировать проведение геолого-разведочных работ за счет внебюджетных средств, а также установлены ограничения по минимальной доле собственных средств недропользователя в общих расходах (не менее 50%) на изучение данного участка недр (включающих бюджетные средства), при которой применяется бесконкурсное предоставление права пользования. По прогнозным оценкам, это позволит получить дополнительные доходы в бюджет в размере не менее 2,5 млрд долл. США за счет возмещения недропользователями ранее понесенных затрат государства на выявление перспективных нефтегазоносных структур и перспективных рудопроявлений высоколиквидных видов минерального сырья и привлечь в воспроизводство минерально-сырьевой базы до 70—80 млрд руб. частных инвестиций в год.
Регламентируется порядок заключения контрактов на выполнение работ по геологическому изучению недр за счет бюджетных средств, что позволит наиболее эффективно использовать эти средства для решения вопросов воспроизводства минерально-сырьевой базы и осуществлять контроль за их использованием.
Устанавливаются признаки по разграничению этапов и стадий работ по освоению месторождений полезных ископаемых, что позволит четко разделять этапы взимания регулярных платежей за пользование недрами и налога на добычу полезных ископаемых и осуществлять более эффективный контроль за выполнением условий пользования недрами и уплатой налогов и платежей в бюджеты различных уровней.
Упорядочивается процедура прекращения права пользования участками недр при наступлении определенных событий, что позволит ускорить процесс вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых участков недр и получать дополнительные социальные и экономические выгоды государству.
Рабочим вариантом законопроекта устанавливаются основы оценки стоимости геологической информации и порядок ее оборота, что позволит регулировать функционирование рынка геологической информации и обеспечить дополнительные поступления в бюджет от ее реализации и обращения на этом рынке.
Предусматривается обязанность недропользователей по страхованию своей ответственности перед государством и третьими лицами за причинение вреда недрам и окружающей среде, что позволит значительно снизить расходы федерального и местного бюджетов на устранение последствий нанесенного вреда.
В рабочем варианте законопроекта устанавливается обширный понятийный аппарат законодательства о недрах, вопросы предоставления участков недр в пользование без проведения конкурсов и аукционов, управления государственным фондом недр, а также вопросы, касающиеся экспертизы и утверждения технической (технологической) проектной документации.
Основные положения, включенные в рабочий вариант проекта Федерального закона "О недрах" направлялись на рассмотрение федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и недропользователям.
На разосланные материалы были получены предложения и замечания от Минэнерго России, Минпромнауки России, Госгортехнадзора России, Минатома России, Минфина России, органов исполнительной власти субъектов Федерации, Института законодательства и сравнительного правоведения Российской Федерации, субъектов предпринимательской деятельности в сфере недропользования.
Основные замечания и предложения сводятся к следующему.
Более половины субъектов Российской Федерации высказали категорическое несогласие с предложениями к проекту Закона. Субъекты Российской Федерации возражали против замены принципа совместного ведения (принцип "двух ключей") принципом согласования принимаемых решений; они также возражали против отнесения участков недр к федеральной собственности.
Ряд серьезных замечаний в части регулирования особенностей разработки отдельных видов полезных ископаемых были представлены заинтересованными организациями (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ряд научно-исследовательских институтов и др.), ведущими нефтяными компаниями ("Роснефть", "Сургутнефтегаз", "Газпром", "ЛУКойл" и др.) и другими недропользователями.
Замечания федеральных органов исполнительной власти (Минэнерго России, Минпромнауки России, Госгортехнадзор России, Минатом России, Минфин России) носили технический характер и были направлены на уточнения механизмов регулирования системы недропользования. Кроме того, были высказаны предложения о более четком разграничении функций федеральных органов исполнительной власти в сфере недропользования на регулятивные, исполнительные и контрольные.
Подготовка рабочих вариантов законопроекта, анализ поступивших замечаний и предложений показывают, что подготовка проекта Федерального закона "О недрах", его согласование с заинтересованными субъектами вызывают большие трудности, в том числе из-за того, что по ряду концептуальных моментов имеются полярные взгляды и противоположные точки зрения. Это касается главным образом вопросов собственности на недра, механизма разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, соотношения частноправовых и публично-правовых методов регулирования отношений в сфере недропользования, принципов налогообложения недропользователей.
Требуют более углубленной проработки вопросы договорных отношений в системе недропользования, их объем и механизм реализации. Изучение зарубежного опыта в части применения договорных отношений показал, что применение чисто гражданско-правовой или чисто административно-правовой модели для Российской Федерации нецелесообразно.
Многие замечания и предложения по рабочему варианту проекта Закона касались целесообразности внедрения системы рентных платежей в недропользование, переход на которую требует внесения существенных коррективов в текст законопроекта, однако принятие окончательного решения по этому вопросу остается предметом обсуждения.
За время работы над подготовкой рабочего варианта законопроекта был принят Федеральный закон от 20 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"", изменивший механизм и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи потребуется дополнительная проработка ряда положений и норм рабочего варианта проекта в целях приведения их в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Требует углубленной проработки вопрос о месте соглашений о разделе продукции в российской системе недропользования в связи с принятием Федерального закона от 6 июня 2003 г. № 65-ФЗ "О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации".
Помимо указанного выше следует отметить, что в июне 2003 г. вступил в силу Федеральный закон "О техническом регулировании", который потребовал по-новому подойти к разработке норм, касающихся технического регулирования системы недропользования. Прежде всего это касается проектирования добывающих предприятий, технического нормирования системы разработки месторождений полезных ископаемых и других вопросов.
Ряд поступивших замечаний и предложений на подготовленный рабочий вариант законопроекта были непосредственным образом связаны с предстоящей административной реформой. Реализация этих предложений возможна только после принятия соответствующих решений Правительством РФ.
Учитывая вышеизложенное, завершение работы над проектом Федерального закона "О недрах" требует дополнительного времени для приведения проекта в соответствие с нормами вновь принятых федеральных законов, согласования предполагаемого механизма разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации в сфере недропользования и уточнения функций федеральных органов исполнительной власти в сфере управления государственным фондом недр, учитывая предстоящую административную реформу.
